隐性债务置换贷款合法吗？

何谓隐性债务-0722

《来自金融监管研究院，》

隐性债务本质上是2014年财政部对此前地方政府债务进行一次性登记（本质上是兜底）之后，再一次的盘加底行为。2014年随着43号文和新预算法的实施，财政部对2014年12月底之前的所有债务进行了一次集中登记， 随后对登记范围内的债务通过公开发债等方式予以置换化解 。

但是从2015年开始到2018年地方政府融资又经历了一轮全新的扩张，变种的方式包括工程类项目政府购买服务，违规PPP，明股实债类融资。2015年至2018年在实施债务置换、违规设立政府产业基金、违规政府购买服务、棚改、违规PPP、融资租赁、EPC＋F等项目的过程中，因法规漏洞及违规操作导致大量的隐性债务继续产生，地方政府债务风险越来越突出，形势越来越严峻。

 2017年7月14日 全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。 这个日子成为地方政府隐性债务的魔咒 ，比任何法规文件都让地方政府心惊胆战；后续置换也是以这个日期成为置换隐性债务分界线。。

（1）决策主体是地方政府；（2）资金用途是公益性项目建设；（3）偿债资金来源于政府财政资金。同时满足以上三点的就可以认定为地方政府隐性债务

出自《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文），是指地方政府在法定债务预算之外， 直接或间接以财政资金偿还， 以及违法提供 担保 等方式举借的债务。

（1）安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还；（2）出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还；（4）部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务；（5）企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）破产重组和清算。

（1） 只还本金不还利息，且置换的资金只能用于归还本项目；（2）置换后的债务成本不得高于原隐性债务成本；（3）置换后的债务不再是隐性债务，由债务主体经营收入或项目经营收入归还，政府不再承担偿还义务；（3）置换前必须解除政府违规担保；（3）置换债务的到期日不得超过隐性债务上报的化解期限，且总的化解期限在5至10年内；（6）尽量是2017年7月14日前的存量债务（终身问责、倒查责任的魔咒）

银保监会进一步发了 45号文规范 金融机构市场化方式化解隐性债务的原则。

原则：（1）必须是各省级党委和政府汇总报中央国务院备案的地方政府隐性债务存量范围内，由融资平台公司举借并实际提款而相应形成的，记录在财政部地方政府隐性债务清单中的债务。（2）利用“企业周转便利类金融工具”工具化债的前提条件。（3）企业周转便利类金融工具类型包括：银行信贷类产品；公司信用类债券；基金保险类产品，有条件的地方，允许产业基金、私募投资基金等社会资本

同时也强调不合规的隐性债务置换方式：

不得承接明股实债类债务，其实这也是债权债务关系明确应有之义；当然什么是明股实债定义仍然不清晰。

不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务。

对未列入财政部隐性债务清单的到期债务，银行保险机构不得使用企业周转便利类金融工具。因为如果不属于隐性债务，一旦置换实质上很可能新增隐性债务。

对已经形成担保圈的债务，不得使用企业周转便利类金融工具。

尤其注意上述关于禁止流贷置换存量到期隐性债务的规定。理由很简单流动资金贷款天然是不对应项目，隐性债务置换的基本原则是要对应项目；用流动资金贷款置换隐性债务很容易被挪用，并不是真的偿还旧的债务；从而容易变相新增政府隐性债务；

但是注意45号文并没有说平台不能发放流动资金贷款， 只是说不能置换，如果我不是置换呢，就是给平台发放流动资金贷款是否可以？

银保监会和国务院2010年文件就规定平台新增贷款只能对应项目，但是那个“平台”是指银保监会名单里面的平台， 而现实中新增隐性债务都是依靠名单外的平台产生的 。

所以过去几年的确不少银行给有隐性债务的平台（但是不在旧的银保监会名单里面）发放流动资金贷款，只要这个资金不被挪用去置换隐性债务或者对应政府项目，那么似乎合规问题不大。这个问题也是后来监管重点暴捶的点。

必须明确隐性债务穿透识别原则。

根据财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件的规定，地方政府隐性债务有以下甄别口径和标准：

1、从融资主体特点甄别， 符合以下市场化融资特征的就不应认定为隐性债务 ，不需同时满足全部5点，至少满足2点，特别是满足第3点的即可认定为市场化融资：

（1）项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。

（2）项目运营单位是否成立了市场化的公司治理结构，政府对公司运营决策的影响程度是否较高，政府官员不能在项目运营单位内兼职。

（3）项目运营单位收入结构是否具备多样化，市场化的特征，若 完全自主定价的收入占比 过半数，一般可判定为市场化运营。

（4）项目经营单位能够依靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入足够对付对外债务。

（5）项目运营单位是否成立了市场化的投资回报机制，公司决策层是否能独立决策利润分配方案，不需上交财政。

2、从项目特征甄别，以下为主要基建项目类型的甄别标准：

（1）交通运输项目。

经营性高速公路、机场：自主定价，收入覆盖本息，投资方有社会资本，不属于隐性债务。

政府收费还贷高速公路、轨交、公交：不能自主定价、收入先入财政，依赖政府补贴。 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务，如广告收入。

（2）市政建设项目。

公共绿地、市政管廊、公共广场：无收入来源，所有权归政府的公益性项目， 属于隐性债务 。

供水、供电、供热、供气：有收入但政府定价，需要财政补贴的准公益性项目， 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务。

（3）土地储备项目。

土储融资于2016年叫停， 2016年后的土储融资都属于隐性债务。

法规禁止土储中心融资，土储中心融资也属于隐性债务。土储中心与地方融资平台未彻底隔离的，融资也属于隐性债务。

以政府购买服务进行的 土储项目 ，根据财政部文件规定， 土地整理部分应为工程采购，其余部分采用政府购买服务是合规的，不应认定为隐性债务 ，但在实践中往往出现垫资、拖欠工程款、政府回购等情况，涉嫌隐性债务，此外拆迁款是否属于政府购买服务范畴尚存在争议，因拆迁款数额大，土储项目的回款时间长，实践中很少有金融机构愿意介入。 目前可以确认，城投公司代建或代拆迁获取合理报酬，不参与土地分成，不涉及垫资、带资承包等融资事宜，按合理进度付款，没有土地证抵押的，可认定不属于隐性债务。

（4）棚改、保障房、廉租房建设。

棚改、廉租房、保障房建设收入不能覆盖支出，政府提供补贴或回购的， 应认定为隐性债务 。

有配套商业项目，且资金可自平衡的，不属于隐性债务。

保障房、经适房 出售给拆迁户，以市场价格为准定价， 购买人为拆迁户个人不是政府，虽然拆迁款来源于政府也不应认定为隐性债务。

（5）流动资金贷款或流贷性质的融资不会纳入隐性债务

这些贷款的性质仍然是偏向于企业运营层面，根据流动资金贷款管理办法，银行需要测算经营性现金流缺口。资金用途不能挪用与项目，所以反而很难认定是替政府项目融资，不会被纳入隐性债务。

1、BT和垫资。此处BT和垫资都是指城投公司承建政府公益性基础设施项目的建设模式，二者不同之处在于BT项目业主是城投公司或施工单位，垫资项目业主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建设-移交这种建设模式，其本身并不会增加政府隐性债务 ，但在实践中BT往往附加了融资行为， 由城投公司负责项目投融资和建设然后由政府回购，这样就会产生政府隐性债务 ，不能仅从BT模式本身去判断是否为隐性债务， 而是要穿透看资金来源是否存在融资内容 ， 实际上带融资的BT项目已经在2015年被财政部叫停。【财金【2015】57号文，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理】

垫资是指城投公司或施工单位带资承包，相当于变相融资，法律规定政府作为业主的公益性项目严禁带资承包，不得拖欠工程款，此类项目都必须先有预算，在预算内进行支付，垫资则往往是在无预算或超预算的情况下， 这样就会产生政府隐性债务 。但是不能仅看到施工单位垫资就认定为隐性债务，需要穿透看垫资施工中的欠款方是否为政府。如果是城投公司欠施工单位工程款，而非政府欠款，不是财政资金偿还也无政府全额担保或补助，则不会产生隐性债务。

土地整理项目中采用政府回购模式的也与上述情况类似，土地整理后政府回购结算，也会产生隐性债务。

2、对没有收入来源的纯公益性项目，例如市政道路，绿地广场、公园、 市政管网等基础设施建设项目 ，虽然举债主体（项目业主）为国有独资或控股公司， 自收自支事业单位 ，表面看来与政府并没有直接关系，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，其偿债资金来源几乎全部是政府财政资金，穿透到偿债资金来源，则可判断由此形成的债务应界定为政府隐性债务。

3、对有一定收入来源但收入不能覆盖支出的 准公益性项目 ，例如地铁项目，一般由地方政府成立的国有独资公司负责筹资，建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，其资金结构比较复杂，需要深入剖析分析。因此类项目收费价格大多属于政府定价，本身运营收益难以实现收支平衡，除运营收入外， 债务偿还来源主要依赖财政专项补贴资金及相关商业开发收入 ，比如地铁项目中物业开发，灯箱广告收入等，因此此类项目应判定为非市场化运作的公益性项目，应当将其债务按照项目不同性质的收入予以区分， 穿透识别哪些属于商业化债务，哪些为隐性债务 ，从偿债资金来源来看，对于财政补贴资金偿还部分对应的债务应界定为政府隐性债务。

4、按照使用者人数进行政府补贴的影子付费项目，例如市政公园安装摄像头计算入园人数，然后政府根据人数补贴票价；当地市政道路的隧道按照摄像头计算过路车辆数量，政府按车辆数补贴过路费，虽然这类项目表面上是政府支付是以补贴使用者方式，而非政府偿还债务方式，但这类项目本质上看仍然是纯公益项目， 项目收入来源是政府补贴， 并没有经营收入，因此不能套用使用者付费PPP模式，穿透到资金来源，此类项目形成的债务应界定为政府隐性债务。

5、复杂的土地储备项目，通常土地储备项目资金只能来源于直接融资类产品，不能贷款融资， 一般是依赖土地储备专项债 ，这样就不牵涉到隐性债务问题， 然而实际情况是2020年新增专项债不得用于土地储备，将使土地储备项目只能依靠自平衡解决资金问题。

例如土地储备项目中政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设（属于土地一级开发），同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施（土地二级开发），由开发商对外销售或出租，所获得收益不上交财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本， 这种模式下项目资金的投入和收益可自平衡，因此不应认定为隐性债务。

然而一般 土储项目中的土地整理部分是不能够申请项目贷款的，因为土地整理不是项目 ，根据 《政府投资条例》规定政府投资项目是指预算内投资形成固定资产的投资项目 ，土地整理不形成固定资产， 因此不算政府投资项目 ，金融机构不能以项目贷款或项目融资， 只能申请流动资金贷款， 贷款无指定用途是以公司综合收入偿还，而通常来说公司承接土地整理项目的收入主要还是政府支付，穿透到最终还款来源仍为财政资金分成比例，属于“以财政资金偿还”，因此应认定为隐性债务。

通过以上几类项目的分析可以看到，如何对表面上无法明确按照定义、特征、甄别口径和标准认定的非典型隐性债务进行穿透识别， 最关键两点就在于： 一甄别项目属性是否为公益性项目以及公益性部分的占比，二项目资金来源或偿还债务资金来源于政府支出，把握住这两点基本就可以抓住隐性债务的本质，做出准确的判断。

政府隐性债务化解的三种措施

法律分析：（1）财政资金+地方债偿还。一方面通过财政收支两端“开源节流”，通过压缩一般性支出、盘活存量资金、统筹整合专项资金等方式，加大偿债资金预算安排力度。另一方面争取专项债额度帮助化解债务。（2）盘活资产偿还。包括处置闲置资产或直接以实物抵债，出让部分政府股权，鼓励以混改及资产证券化方式化债。此外21世纪经济报道称，深圳金砖公用资产管理有限公司设计了“采用预算绩效能力定价的基础设施特许经营机制”化解隐债的方案，用以盘活非经营性基础设施资产，但实际操作中很难把握定价问题，容易形成新增隐性债务。（3）项目收入偿还或转企业经营性债务。一些项目运营产生收益和现金流，可用以偿还债务；地方政府还可以通过安排资本金、配置或盘活经营性资产等方式，将政府隐性债务转化为企业债务；在建项目转存量PPP以及违规PPP改正也属于此类。（4）金融机构参与债务置换。国开行参与隐性债务化解已有较多报道，但其能提供贷款额度相对有限，国开行特殊定位也可能给市场带来“兜底”错觉，不适合大规模深度参与。去年10月国办发〔2018〕101号文下发后，部分股份行及城商行参与了置换隐性债务的尝试，但规模不大、试点为主。

法律依据：《中华人民共和国民法典》 第五百七十七条 当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。

隐性债务化解对信贷增长的影响

隐性债务化解对信贷增长的影响是：隐性债务越少，信贷增长越大。根据查询相关公开信息显示：资产负债比，借款人贷款的负债率越高，会影响偿还能力，一般负债率在70.以上，超过70高的限制条件，贷款人可能很难成功，故隐性债务化解对信贷增长的影响是：隐性债务越少，信贷增长越大。

银保监15号文-隐债化解

严禁新增地方政府隐性债务

加强融资平台公司新增融资管理。对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。 对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资 。除此以外 对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保 。在严格依法合规解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜。

【 市场观点： “15号文”对于新增短期流动资金融资的严格限制，对于平台公司开展城投属性强的业务范畴，总体冲击有限；流动性资金需求较大的多为产业化转型的公司，可能对此有个审视】

三、妥善化解存量地方政府隐性债务。

优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务 ，防范存量隐性债务资料链断裂的风险。银行保险机构使用企业周转便利类金融工具接续地方政府隐性债务前，应通过监测平台确认该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额， 不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务 。

严禁虚假化债。银行保险机构要严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得用于扩大建设规模等违规用途，支持地方政府实质性化解隐性债务，严禁虚假化债。 不得配合地方政府或融资平台公司置换不符合条件的隐性债务。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务 。发

四、强化风险管理

加强统一授信管理。 强化集团统一的授信管理 。要将贷款含贸易融资、债券投资、特定目的载体投资、票据承兑和贴现、开立信用证、保理、担保、贷款承诺以及其他实质上由银行业金融机构承担信用风险的业务纳入对融资平台公司的统一授信。银行保险机构要进一步规范各类业务管理，不得通过理财、信托、保险、融资租赁等方式违规向融资平台公司提供融资或绕道置换不符合条件的隐性债务。 不得承销变相增加或虚假化解隐性债务的平台公司债券。 保险机构要切实加强资金运用管理，不得以任何形式新增地方政府的隐性债务。

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